Реформирование системы управления экономикой для обеспечения макроэкономического разновесия

д.э.н. Чепель С.В.

Институт прогнозирования и макроэкономических исследований

В соответствие с современными теоретическими представлениями способность экономики восстанавливать нарушенное состояния макроэкономического равновесия во многом определяется степенью гибкости цен на товарных рынках, ставки процента на финансовом рынке, зарплаты на рынке труда, эффективностью механизма трансформации сбережений в инвестиции, уровнем развития рыночной инфраструктуры,  логистики, товарных рынков. При этом избыточное государственное вмешательство в текущие экономические процессы снижает гибкость регуляторов рыночного механизма, ограничивает способность экономики к выравниванию спроса и предложения, является причиной неэффективности использования ресурсов.

Например, искусственно заниженная процентная ставка как результат государственного вмешательства в политику коммерческих банков приводит к дефициту кредитных ресурсов и возникновению теневого рынка кредитования, а установление низких государственных закупочных цен для фермеров на хлопок и зерно – подрывает стимулы для эффективного использования земельно-водных ресурсов, ГСМ, техники и т.д.

Государственные структуры продолжают необоснованно вмешиваться в деятельность субъектов коммерческого сектора через различные командно-административные рычаги (например, лицензирование, предоставление налоговых льгот, преференций и др.), что характеризует экономику с «ручным административным управлением». Кроме того, хокимияты областей, районов и городов составляют планы сбора металлолома для всех малых предприятий. Если предприятие не в состоянии сдать лом, то оно вынужденно перечислять денежные средства в наличном форме. Руководство хозяйствующих субъектов также должно обеспечить участие своих сотрудников в несвойственной им деятельности (фактически, используется принудительный труд).

В стране по-прежнему широко используются командно-административные методы регулирования экономики со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Действующая институциональная система и существующие механизмы не способны качественно решать современные вызовы.

В то же время, успешная реализация широкомасштабных реформ и достижение целей Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Узбекистана в 2017-2021 годах требуют создания совершенно новой, эффективно и качественно функционирующей системы государственного управления, а также использования адекватной ей рыночных инструментов регулирования экономики при минимальном участии государства.

Для реализации этих решений государство, в сфере управления экономикой, должно сконцентрировать свои усилия и ресурсы на:

развитии конкурентных рынков и обеспечении условий справедливой конкуренции, без чего невозможно создать устойчивые стимулы к ресурсосбережению;

повышении качества менеджмента в крупных государственных компаниях и корпорациях, как предпосылка снижения уровня неплатежей и роста энергоэффективности;

— создании  необходимых условий для включения национальных компаний в глобальные цепочки создания добавленной стоимости, что позволит перейти на мировые стандарты энергоэффективности и конкурентоспособности, ускорит процесс вывода отечественной готовой продукции или отдельных комплектующих на мировые рынки (по товарам и услугам, имеющим явные, бесспорные конкурентные преимущества уже в ближайшей перспективе);

—  укреплении гарантий неприкосновенности частной собственности как важнейшей предпосылки улучшения инвестиционного климата;

—  повышении качества профессиональной подготовки трудовых ресурсов, как важнейшей составляющей качества человеческого капитала;

—  реализации национальных инфраструктурных проектов,  механизмов рыночного регулирования  и создании других условий и предпосылок для резкого сокращения отставания республики от среднемирового уровня по индикаторам инвестиционного климата и деловой среды;

— совершенствовании нормативной базы региональной политики в направлении предоставления регионам большей свободы в проведении инвестиционной политики, в т.ч. на выборе объекта инвестирования, предоставления налоговых преференций и льгот, повышения доли налоговых сборов, оставляемых на нужды развития регионов,  одновременно повышая ответственность местных органов власти за принимаемые ими решения;

— создание институтов развития, включая специализированный фонд поддержки перспективных отраслей обрабатывающей промышленности, сети инжиниринговых компаний и сертификационных центров  для стимулирования развития индустриального малого бизнеса в сфере  производства экологические чистой продовольственной продукции и энерго (водо) сберегающих технологий.

Как свидетельствует мировой опыт, одним из главных условий решения этих задач является перевод системы управления экономикой на принципы индикативного и стратегического планирования и прогнозирования. Все страны, которые достигли во второй половине 20-го века значительных экономических успехов (Европа, Япония, США), активно использовали эти методы для построения современной конкурентоспособной экономики. Со временем, по мере отработки методологии их составления и методов экономического прогнозирования их параметров, они нашли применение в таких странах, как Малайзия, Индия, Турция и ряде других. Их целями была  разработка экономической стратегии развития страны для повышения жизненного уровня населения за счет высоких темпов экономического роста, сбалансированного развития экономики, рационального использования всех национальных ресурсов.

В настоящее время среднесрочные индикативные планы (Япония, Франция, Индия, Малайзия и др.[1])  разрабатываются в форме определенных целей и характеризующих их индикаторов. В мировой практике среднесрочные планы обычно разрабатывались  на срок в 4-5-7 лет и содержали целевые индикаторы на планируемый период, основные механизмы и рычаги воздействия государства на экономику (описание налоговой, внешнеторговой, валютной, инвестиционной политики) для их достижения. В  среднесрочном плане основное значение могут иметь среднесрочные приоритеты научно-технического и социально-экономического развития страны. Во Франции, например, среднесрочные индикативные планы являются главным видом прогнозов, где фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. Они строятся на прогнозе национальных счетов и государственного бюджета.

На основе среднесрочных прогнозов обычно проводится разработка целевых программ, мер по достижению желаемых пропорций структуры экономики. Количество индикаторов в среднесрочных планах значительно больше, чем в долгосрочных.

Краткосрочные индикативные планы (Франция, США, Германия, Канада, Россия и др.)– разрабатываются в основном в форме годовых (в большинстве стран) или полугодовых (Франция) конъюнктурных планов. Однако в большинстве стран индикативное планирование не ограничивается краткосрочными планами, а дополняется либо среднесрочными и долгосрочными планами, либо системой целевых среднесрочных  и долгосрочных прогнозов и программ. Годовой план имеет наиболее высокую степень детализации. По времени план должен совпадать со временем составления годового бюджета. План может включать характеристику всех основных макроэкономических параметров и инструментов экономической политики, показателей государственного бюджета и развития государственного сектора.

С точки зрения практики макрорегулирования индикативное  планирование является основным рабочим инструментом реализации целей, поставленных в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации и ресурсных ограничений. Среднесрочный индикативный план (с прогнозным горизонтом в 3-5 лет)  включает механизм координации (согласования) интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой. Данный механизм сочетает государственное регулирование с рыночным саморегулированием и основывается на разработке показателей (индикаторов) социально-экономического развития.

Использование этого подхода в практике государственного управления  позволяет принимать  оперативные управленческие решения, обосновывая их  не только с точки зрения сложившейся конъюнктуры, но в первую очередь с позиций завтрашнего дня.

Другие задачи совершенствования управления экономикой, решаемые в рамках ИП— создание наилучших условий для эффективного использования инструментов частно-государственного партнерства, использования рыночных рычагов и стимулов экономической политики для  активизации новых факторов роста в рамках перехода к ресурсосберегающей модели устойчивого (инклюзивного) развития, создание организационных и экономических условий для формирования и свободного функционирования рынка товаров, капиталов, рабочей силы в стране, а также выгодных внешних экономических связей

Для Узбекистана, значимость ИПП определяется и тем, что индикативное планирование является наиболее перспективным инструментом  ограничения масштабов «ручного» управления экономикой, использования рыночных рычагов и стимулов экономической политики в целях создания необходимых условий активизации новых факторов роста в рамках перехода к ресурсосберегающей модели устойчивого инклюзивного развития.

Мировой опыт использования этого метода показывает различные формы его применения в зависимости от уровня развития страны и зрелости ее институтов (см. рис.1). В своем наиболее упрощенном виде (конъюнктурная форма) индикативный план имеет целью согласования параметров макроэкономического регулирования (ставка процента, регулируемые тарифы, денежная масса, импортные пошлины, налоговые ставки, минимальная зарплата  и т.д.) в рамках  достижения текущей макроэкономической сбалансированности при сохранении ориентации на достижение целей и задач, сформулированных в среднесрочном плане.

Структурная форма индикативного плана имеет более широкий круг решаемых задач,  дополняя задачи обеспечения макроэкономической стабильности мерами по активизации новых факторов роста и улучшения структуры экономики.        И, наконец, стратегическая форма, объединяет в себе все цели и задачи индикативного планирования, включая  стратегию долгосрочного развития, национальные средне и долгосрочные отраслевые программы, годовые индикативные планы и государственный бюджет.

Индикативный план включает в себя концептуальную (концепция социально-экономического развития); прогнозную (прогноз социально-экономического развития); планово-регулирующую (система экономических регуляторов и государственные целевые комплексные программы) части.

Основные принципы индикативного планирования состоят в следующем:

  • учет интересов всех участников экономической деятельности (государства, представителей частного бизнеса,  менеджеров крупных предприятий, представителей общественных организаций, иностранных инвесторов, научных организаций путем вовлечения их в  процесс разработки плана);
  • единая методология разработки системы ИП (последовательность: стратегия развития à среднесрочный ИПи набор государственных программ развития à краткосрочный индикативный план; единые принципы согласования параметров экономической политики с целевыми ориентирами и ресурсными ограничениями и т.д.);

Рис.1. Формы индикативного планирования в зависимости от уровня развития

Уровень развития экономики и ее институтов

  • возможность сочетать государственное регулирование с рыночным саморегулированием (устранение недостатков рынка и сокращение избыточного государственного вмешательства в текущую экономическую деятельность);
  • информационно-индикативный,  направляющий, рекомендательный характер параметров индикативных планов

Индикативное планирование — антипод существовавшего ранее директивного планирования. Он не имеет обязательный характер для исполнения  большинством участников экономической деятельности. Для государственного сектора индикаторы  плана носят директивный характер. Частный бизнес получает важную информацию о потенциальном спросе, положении дел в смежных областях, состоянии рынка рабочей силы и т.п.

Круг индикаторов и регуляторов ИП намного уже круга показателей директивных планов и включает в себя:

  • традиционные макроиндикаторы: ВВП, инфляция, инвестиции, доходы-расходы бюджета, экспорт-импорт и т.д. (узкий круг);
  • целевые макроэкономические индикаторы: индикаторы макроэкономической эффективности (энергоемкость ВВП, капиталоемкость прироста ВВП, производительность труда, совокупная факторная продуктивность и т.д.), количество создаваемых новых продуктивных рабочих мест, индикаторы устойчивости и инклюзивности роста;
  • рычаги государственного регулирования: централизованные финансовые и валютные средства и кредиты, налоговые рычаги, правила начисления амортизации, таможенные пошлины, лицензии и квоты, объемы поставок продукции для государственных нужд, определение условий функционирования государственных предприятий, валютный коридор, налоговые ставки, правила регулирования ставки процента ЦБ, минимальной зарплаты и т.д.;
  • ресурсные и иные ограничения: (водные, земельные, по трудовым ресурсам, бюджетные, внешнеэкономические, демографические индикаторы и т.д.)

В процесс разработки плана вовлекаются руководители предприятий, другие независимые субъекты экономики, региональные и местные власти, общественные организации.

Индикативное планирование реализуется на разных уровнях: макроэкономическом, отраслевом, региональном, микроэкономическом. Другим инструментом реализации целей и задач индикативного плана являются целевые программы развития территорий, отраслей и сфер деятельности, которые должны разрабатываться в рамках единой методологии индикативного планирования. Эти и другие возможности индикативного планирования стали фактором его широкого применения как в развитых, так и в развивающихся странах мира.

Почему так важно использовать принципы индикативного планирования в процессе инновационного совершенствования сложившейся системы управления национальной экономики? Как было показано выше, сложившаяся в республике система госуправления  в значительной степени сохраняет черты неэффективной, существовавшей ранее административной системы регулирования экономикой и нуждается в глубокой модернизации. Об этом указывается в Концепции Административной реформы. Отмечаются такие ее недостатки, как дублирование функций и избыточность государственного регулирования, чрезмерная централизация государственных функций и полномочий, слабый уровень внедрения в управленческий процесс современных инновационных методов планирования и организации работы, неразвитость социального и государственно-частного партнерства.

Узбекистан является одной из немногих стран мира, где прогнозирование развития экономики в целом осуществляется исключительно в годовом режиме. В республике пока еще отсутствует  долгосрочная стратегия развития, хотя во многих развивающихся странах она уже широко используется при реализации экономической программы.

В то же время, экономика страны в ближайшие годы с высокой степенью вероятности окажется под влиянием усиливающихся внутренних и внешних шоков (нарастание дефицита энергетических, земельных, водных ресурсов, нестабильность в странах-партнерах, роста теневого сектора и т.д.). Текущие источники и факторы близки к своему исчерпанию. Без научного исследования влияния этих факторов на экономику страны невозможно рассчитывать на ее устойчивое развитие в ближайшие 15-20 лет. Не разработав цели, задачи, приоритеты долгосрочного развития на основе стратегического планирования невозможно качественно обосновать параметры среднесрочных и годовых прогнозов.

Активизация новых источников лежат в плоскости ресурсосбережения (энерго- и водосбережения, роста инвестиционной активности и т.д.), где имеются значительные неиспользованные резервы[2]. Только решив эту задачу можно рассчитывать на увеличение вложений в государственные институты, человеческий капитал, развитие инновационной системы.

Основанием для внедрения принципов ИП является пункт 8 протокола №1 совещания в Кабинете Министров Республики Узбекистан от 12 июля 2017 г. «Об итогах социально-экономического развития страны по итогам 1 полугодия 2017 г. и первоочередных задачах министерств и подведомственных организаций Комплекса по вопросам экономического развития, структурных преобразований, инвестиций, реформирования банковской и финансовой систем, координации деятельности свободных экономических и малых промышленных зон по безусловному обеспечению реализации важнейших приоритетов углубления реформ, определенных Президентом Республики Узбекистан».

Кроме этого, аналогичные поручения даны соответствующим министерствам и  ведомствам в рамках реализации  Концепция административной реформы в Республике Узбекистан,  утвержденной Указом Президента Республики Узбекистан от 8 сентября 2017 г. №УП-5185. В частности, в пункте  14 (Внедрение современных методов организации работы (менеджмент качества, индикативное планирование) и в пункте 29 (Создание системы стратегического планирования, позволяющей формировать будущие модели инновационного развития приоритетных сфер и отраслей на основе долгосрочных сценариев повышения интеллектуального и технологического потенциала страны, в том числе путем: законодательной регламентации понятий «краткосрочная», «среднесрочная» и «долгосрочная» программа развития).

В постановлении  Президента Республики Узбекистан от 13 сентября 2017 года №ПП-3272 «О мерах по дальнейшему совершенствованию денежно-кредитной политики» отмечено о необходимости совершенствования в соответствии с передовым зарубежным опытом моделей макроэкономического анализа и прогнозирования и их использования органами госуправления.

Реализация этих решений требует системного подхода к модернизации сложившейся системы управления экономикой. Каковы должны быть контуры новой системы управления и принципы ее функционирования?

Адаптация рассмотренного выше мирового опыта в применении ИП к условиям и достигнутому уровню развития национальной экономики требует конкретизации основных принципов разработки индикативных планов в республике, которые должны состоять в следующем:

  • направленность планов (целевых программ) на реализацию стратегических целей и главных задач социально-экономического развития;
  • непрерывность планов,  выражающаяся  в  сочетании долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных прогнозов;
  • обеспечение макроэкономической сбалансированности, ори­ентация планов на ресурсосбережение и активизацию новых факторов роста, включая инновации;
  • комплексный, системный подход к принятию решений, основанный на широком использовании современного модельного инструментария, позволяющего получать надежные оценки последствий реализации этих решений;
  • гибкость и эластичность планирования, позволяющая своевременно реагировать на изменение внутренних и внешних условий воспроизводства;
  • обеспечение контроля достижения важнейших приоритетов;
  • научная обоснованность индикативных планов, с точки зрения их реалистичности и достижимости;
  • широкое обсуждение планов на всех этапах их проработки с бизнесом, общественными организациями, экспертным сообществом.

Система индикативного планирования в Узбекистане должна основываться на перечисленных выше принципах, трансформируя их к конкретным возможностям и особенностям макрорегулирования национальной экономики. Ее базовыми составляющими элементами являются стратегия долгосрочного развития, средне и краткосрочные индикативные планы и государственные  целевые программы  (см. схему на рис. 2).

Цель стратегического планирования заключается в построении модели будущего развития государства. В рамках его подготовки решаются те задачи, которые определяют характер экономических преобразований, устойчивость экономики, уровень жизни населения, обороноспособность страны и др. При этом конечный результат не является строго фиксированным, а расположен в определенной зоне с заданными предельными границами по величине и времени.

Рис.2. Принципиальная схема организации индикативного планирования и прогнозирования в Узбекистане

*Национальный исследовательский центр (институт), ответственный за методическое обеспечение и модельный инструментарий ИП (аналог корейского института развития KDI в Корее), координирующий работу негосударственных аналитических центров по данной проблематике, совместно с министерством по инновациям и НАПУ .

Примечание: пунктиром показаны обратные связи между Кабинетом Министров и Центральными ведомствами в рамках формирования индикативных планов

Концептуальная часть стратегии дополняется количественными оценками, дающими представление о будущем развитии. Долгосрочный прогноз, базируясь на анализе текущей социаль­но-экономи­ческой ситуации, расчетах и оценках складывающихся тенденций развития, опреде­ляет:

системные риски и угрозы устойчивого развития национальной экономики, существующие и будущие ограничения,  факторы экономического роста;

— систему перспективных целей и задач развития;

— риски в недостижения поставленных целей и пути их ограничения;

— важнейшие приоритеты развития и этапность их реализации;

-возможные темпы экономического роста и основные макроэ­кономические параметры и пропорции;

— структурные изменения в активах нации и экономике;

— ресурсный потенциал, направления и эффективность его использования;

— основные направления внутренней и внешней экономической политики;

— основные институциональные преобразования в экономической  системе.

На основе предлагаемой стратегии социально-экономического развития осуществляется разработка специальных государственных национальных программ развития по важнейшим макроэкономическим приоритетам и требуемых для их реализации инвестиционных проектов.

Индикативные планы (целевые программы) разрабатываются на краткосрочный (год) и среднесрочный (3-5-7лет) период и имеют целью обеспечить реализацию стратегических планов, национальных программ и проектов и их сбалансированную увязку с темпами и пропорциями социально экономического развития в целом по стране. Они охватывают как программную (приоритеты стратегического плана, национальные проекты и программы), так и непрограммную часть, развивающуюся на основе корпоративно-стратегических и текущих планов программ и проектов.

Среднесрочный план  (от 3-х до 5 лет) сочетает в себе структурные и макроэкономические параметры,  доводимые до хозяйственных звеньев в форме ориентиров и рекоменда­ций.  Он  обеспечивает конкретизацию параметров, заложенных в долгосрочном плане, обосновывает меры по достижению задач и целей в рамках соответствующего временного этапа, разрабатывается по более широкому кругу показателей. В ходе разработки среднесрочного плана определяется система экономических инструментов-регуляторов, направленных на реализацию стратегических целей и задач на соответствующем этапе социально-экономического развития. Ключевая роль при этом отводиться параметрам среднесрочного бюджета, основного инструмента макроэкономического регулирования.

Краткосрочный (годовой) индикативный план направлен на достижение текущей макроэкономической сбалансированности при сохранении ориентации на достижение целей и задач, сформулированных в среднесрочном плане. Его задача — выработка конкретных детализированных и взаимоувязанных мер в определенных ранее направлениях экономической политики с учетом сложившейся ситуации в экономике  и параметров среднесрочного плана.

Годовой план,   являясь производственно-эко­номической оперативной программой, выступает как основной рабочий инструмент по реализации целей, поставленных в среднесрочном и стратегическом индикативном плане развития с учетом конкретно складывающейся экономической ситуации.

Процесс формирования индикативных планов происходит по принци­пу активизации прямой и обратной связей между органами, формирующими эти планы, и всеми другими субъектами экономикой деятельности.  Отправным моментом в разработке стратегии долгосрочного развития, являются   демографические,  технологические прогнозы, прогнозы глобальных трендов развития мировой экономики, климатические прогнозы, ожидаемые новые крупные инфраструктурные проекты (см. рис.2). Например, для Узбекистана, при обосновании перспектив долгосрочного развития, актуальным фактором является выбор того или иного варианта конкретных маршрутов транспортных коммуникаций между Китаем и Европой, от которых зависит степень реализации большого транзитного потенциала республики. При оценке перспектив долгосрочного развития следует также учитывать фактор климатических изменений и сокращения располагаемых водных ресурсов.

Основной вклад в формирование и использование этих прогнозов для оценки перспектив долгосрочного развития национальной экономики должны внести научные организации, непосредственно участвующие в этом процессе, а также недавно созданное министерство инновационного развития.

Процесс формирования реалистичных  национальных целей долгосрочного развития в условиях усиления внешней нестабильности жестких ресурсных ограничений потребует постоянного диалога науки, правительства, бизнеса и общественных организаций.

При переходе к среднесрочному режиму индикативного планирования значительно повышается роль центральных экономических ведомств и крупных национальных компаний базовых отраслей экономики. Именно на этом этапе решается сложная задача сочетания обеспечения управляемости экономикой в целом, ориентации реального сектора экономики  на достижении сформированных стратегических целей при одновременном расширении возможностей саморегуляции хо­зяйствующих субъектов  на основе действия рыночных механизмов,  простора для проявления экономической инициативы хозяйственных звеньев, развитии товарных и финансовых рынков как важнейшей предпосылки роста конкурентоспособности всей экономики.

На данном этапе ведущую роль должны играть такие ведомства, как национальное агентство по проектному управлению, Минфин, который использует ориентиры индикативного плана для формирования среднесрочной бюджетной программы, а также Минэкономики, которое совместно комитетом по инвестициям, министерствои инновационного развития  и крупными компаниями прорабатывают целевые программы ускоренного развития наиболее перспективных отраслей и инновационных технологий, а банковский сектор, на основе этой информации – формирует портфель долгосрочного кредитования реального сектора экономики[3].

Среднесрочное индикативное прогнозирование потребует создания наиболее продвинутого и многофункционального модельного инструментария, который бы отражал реальную структуру и возможности национальной экономики с одной стороны, а с другой – обеспечивал поиск наиболее перспективных вариантов достижения стратегических целей в условиях многочисленных ограничений, раскрывая эти решения в форме системы взаимосвязанных прогнозных показателей бюджетного регулирования, внешнеторговой политики, развития отраслей реального сектора, инвестиционных потоков, источников финансирования, сбалансированности и устойчивости развития.

На этапе разработки годового индикативного плана решается задача обеспечения  устойчивого развития экономики и достижения среднесрочных целевых ориентиров путем проведения согласованной кредитно-денежной и бюджетно-налоговой политики, направленной на активизацию дополнительных источников и факторов активизации экономики. Основным инструментом здесь является метод финансового программирования, обеспечивающий согласование параметров фискальной и монетарной политики с общеэкономическим индикаторами, спросом и предложением на финансовые активы, инвестиции.

Это потребует глубокой реформы национальной статистической службы, создания  под эгидой Кабинета Министров единого информационного фонда ИПП, разработки соответствующего регламента взаимодействия органов управления экономического блока правительства, контроля со стороны НАПУ по реализации процесса формирования и осуществления индикативных планов.

Вместе с тем, как показывает мировой опыт, индикативное планирование само по себе не решает всех социально-экономических проблем.  Внедрение принципов ИП сложный и трудоемкий процесс, сопряженный с  возможными рисками частичной потери управляемости экономики и другими издержками (см. таблицу 4.3.1).  Негативный опыт внедрения ИП в России и ряде других государствах СНГ показывает, что причинами неэффективного использования принципов ИП  является несистемность и половинчатость реформ в сфере управления экономикой[4], отсутствие соответствующих научных проработок в обосновании последовательности реформирования и применяемых при этом подходов, оценок наиболее вероятных последствий их реализации,  формализм в реализации механизмов согласования интересов участников экономической деятельности и доминированиеи диктат органов госуправления в этом процессе.

Существенные риски нестабильности могут возникнуть в ситуации, если со стороны чиновников, особенно той их части, которая потенциально может попасть под сокращение в связи с ограничением ряда избыточных функций министерств и ведомств, реальные действия будут заменены на   имитацию и торможение процесса перехода на принципы ИП.

Как снизить эти риски, какие для этого нужны условия и что необходимо предпринять в первоочередном порядке для эффективного практического использования принципов индикативного планирования в республике? Как показывает опыт стран Восточной Азии, успешно использующих принципы и подходы ИП, эффективность  процесса модернизации системы управления их экономик базировался на реалистичном и прозрачном  законодательном обеспечении реформы управления, убедительных доказательствах приверженности государства выполнению взятых на себя обязательств, тщательном подборе и стимулировании привлечения лучших научных кадров в сфере макроэкономического анализа, прогнозирования и информационных технологий. Важными факторами также является  соблюдение законности в области хозяйственного права, как органами власти, так и хозяйствующими субъектами, создание условий их мотивации на достижение поставленных целей, гласность и учет мнения предпринимателей и бизнеса при осуществлении реформы управления.

Системный подход к решению этой задачи требует разработки дорожной карты перевода управления экономикой республики на принципы индикативного планирования с привлечением иностранных экспертов, имеющих богатый опыт внедрения ИП в странах Восточной Азии или в других успешных развивающихся странах мира. Вместе с тем, важно определить первоочередные шаги, создающие основу, необходимую для  перехода к новой системе управления. Последовательность и содержание этих шагов должна быть следующей.

ШАГ 1. Усиление (создание)  кадрового потенциала специалистов в области индикативного планирования и прогнозирования (ИПП), включая разработчиков модельного инструментария. Его необходимость диктуется тем, что существовавший в республике во 2-й половине 90-х годов и в начале 2000-х годов экспертный потенциал в области ИП не был в дальнейшем  востребован  и в настоящее время практически полностью утрачен. Его восстановление потребует разработки новых обучающих программ и привлечения талантливой молодежи, способной создавать новый модельный инструментарий и методические руководства по переходу к ИПП.

Потребуется также обеспечить условия, для привлечения наиболее квалифицированных и опытных национальных и международных экспертов в области макрорегулирования и прогнозирования,   донорские средства  международных организаций.

Следует также привлечь Минвуз и международные организации  к решению задачи повышения уровня компетенции специалистов органовгосуправления в сфере новых методов макрорегулирования и современных информационных технологий.

ШАГ 2. Создание необходимой институционально-организационной основы для внедрения принципов ИП в практику экономического регулирования. В настоящее в республике отсутствуют как необходимая нормативно-правовая основа ИП, так и организации, способные обеспечить научно-методическое сопровождение его внедрения. Требуется разработать Концепцию перевода управления экономикой Узбекистана на принципы ИП, принять закон об индикативном планировании, включая закон о государственном стратегическом планировании. Кроме того, законодательная база ИП, должна включать постановление о реформировании национальной статистики с целью приведения ее  к требуемым стандартам и критериям (см. ниже), а также постановления о новой промышленной политике и  о среднесрочном бюджетном программировании, которые создадут спрос на качественные и надежные прогнозы.

Потребуется также организовать национальный исследовательский институт (центр), ответственный за  создание всего необходимого методического и модельно-инструментального обеспечения ИП (см. ниже), а также независимый наблюдательный совет. В негодолжны войти наиболее авторитетные и компетентные в области прикладного макроэкономического анализа и прогнозирования ученые-экономисты,  представители бизнеса, иностранные инвесторы, эксперты международных организаций, центральных и региональных органов госуправления, законодательной власти, менеджеры крупных предприятий, бизнеса и общественных организаций, которые разделяют эти идеи и видят себя потенциальными бенефициарами от  реализации данной инициативы.  Основная задача наблюдательного совета – осуществлять анализ эффективности мер по реформированию управления экономикой и оперативно корректировать  функции министерств и ведомств на различных этапах реализации дорожной карты, готовить отчеты о достижении целевых ориентиров и эффективности правительства в целом в части экономических реформ.

Функции исполнительного агентства, ответственного за текущую реализацию дорожной карты, должны быть возложены на национальное агентство по проектному управлению (НАПУ), а ответственным за  формирование самих индикативных планов, программ и прогнозов развития, механизмов учета мнений населения, предпринимателей и инвесторов, внедрение механизмов частно-государственного партнерства  – на Министерство экономики.

Таблица 4.3.1.

Потенциальные выгоды и риски перевода госуправления на принципы

индикативного планирования

Потенциальные выгоды и приобретения Риски и возможные издержки
1.                  Конкретные и понятные цели экономического развития и усилия государства по их достижению:

а)  демонстрируют желание государства изменить жизнь населения к  лучшему.

б) улучшают имидж государства и доверие со стороны потенциальных инвесторов, повышает инвестиционную привлекательность.

в) позволяют мобилизовать ограниченные ресурсы развития и эффективно их использовать в направлении  реализации поставленных целей.

Недостижение (не полное достижение) продекларированных государством целей (как следствие несистемных, половинчатых реформ и незавершенности создания институтов ИП) может подорвать доверие населения и бизнесов к государству, ограничить приток  иностранных инвестиций.
2.                  При определении целей и путей их достижения механизмы формирования ИП позволяют учесть интересы не только государства, но и бизнеса, крупных предприятий, инвесторов, региональных сообществ, населения, что повышает уровень взаимного доверия, делает такие планы более жизнеспособными. Формальный подход к построению механизмов согласования интересов участников экономической деятельности и доминирование центрального правительства в этом процессе может резко снизить эффективность мер по внедрению индикативного планирования в республике (негативный опыт России и ряда других стран)
3.                  Отпадает необходимость в содержании многочисленного государственного аппарата органов управления экономикой, т.к. многие функции Минэкономики и других экономических ведомств, связанные с избыточным вмешательством государства в экономику, при переходе к ИП, станут не актуальными и могут быть упразднены. Риск частичной потери управляемости отдельными сегментами экономики со стороны государства при необоснованно быстрой смене прямых рычагов воздействия экономики на косвенные.

Риск имитации и торможения процесса перехода на принципы ИП со стороны чиновников, особенно той их части, которая потенциально может попасть под сокращение в связи с ограничением ряда избыточных функций министерств и ведомств

4.                  Повышается степень согласованности кредитно-денежных и бюджетно-налоговых индикаторов и регуляторов с показателями развития реального сектора экономики, малого бизнеса, параметрами программ регионального развития, что способствует росту темпов и устойчивости экономического развития. Невыполнение основных условий перехода к ИП (наличие подготовленных специалистов, необходимой методической и модельно-инструментальной базы, недостоверность, неполнота и ограниченная доступность  необходимой статистической отчетности) резко ухудшает качество прогнозов и экономическую эффективность вытекающих из них практических мер даже в условиях формально согласованных параметров экономической политики

ШАГ 3. Пересмотр функций и задач всех министерств (ведомств) экономического блока в направлении устранения избыточного государственного регулирования, дублирования, повышения ответственности за конечные результаты модернизации системы управления. Существующая структура управления экономикой, функции Минфина, Минэкономики и других экономических ведомств, во многом отражает черты централизованной системы управления и  не отвечает требованиям ИП.

На начальном этапе реализации дорожной карты (ближайшие 1-2 года)  государство должно провести критический анализ (инвентаризацию) функций министерств и ведомств, по результатом которого   ограничить масштабы своего присутствия в сфере текущей хозяйственной деятельности, в первую очередь, в процессах  регулирования инвестиционных потоков, выделения квот на материальные и валютные ресурсы и т.д. Вместо этого, оно  должно сконцентрировать свои усилия на:

—  повышении качества менеджмента в крупных государственных компаниях и корпорациях как предпосылки снижения уровня неплатежей и роста энергоэффективности, повышения инновационной активности;

—  обеспечении жестких условий для соблюдения контрактной дисциплины и резкого ограничения масштабов неплатежей, без чего невозможно активизировать имеющийся у предприятий потенциал сбережений как источник инвестиций в будущее развитие;

—   укреплении гарантий неприкосновенности частной собственности  как важнейшей предпосылки улучшения инвестиционного климата и развития средне (высоко) технологичных отраслей  промышленности, генерирующих основной спрос на инновации и квалифицированный труд.

На следующем этапе реализации дорожной карты (в среднесрочном периоде), должна быть усилена роль государства в:

—  развитии конкурентных рынков и обеспечении условий справедливой конкуренции, без чего невозможно создать устойчивые стимулы к ресурсосбережению;

—   модернизации финансовой системы и создании современного финансового рынка, включая фондовый рынок.

На последующих этапах государство должно инициировать  крупные национальные инфраструктурные проекты, включая национальную инновационную систему, создание   других условий и предпосылок для резкого сокращения отставания республики от среднемирового уровня по индикаторам инвестиционного климата и деловой среды.

Одновременно следует обеспечить  необходимые условия и предпосылки  для повышения качества профессиональной подготовки трудовых ресурсов как важнейшей составляющей качества человеческого капитала для включения национальных компаний в глобальные цепочки создания добавленной стоимости, что позволит перейти на мировые стандарты энергоэффективности и конкурентоспособности, ускорит процесс вывода отечественной готовой продукции или отдельных комплектующих на мировые  рынки.

ШАГ 4. Реформа национальной статистики, повышение оперативности и достоверности статистической отчетности.  Существующая система статистической отчетности не позволяет анализировать ключевые проблемы развития национальной экономики, создавать современный инструментарий средне и долгосрочного прогнозирования, решать вопросы согласования параметров экономической политики с макроэкономическим индикаторами целями долгосрочного развития.       Необходимо подготовить и принять постановление КМ о реформировании национальной статистики, предусматривающее более решительный перевод всех принципов и  подходов Комитета по статистке на  международные статистические стандарты, включая формирование оперативных таблиц по системе СНС, квартальные (дискретные) ряды  макроэкономических, отраслевых индикаторов и показателей макроэкономического регулирования, создание  единого для всех экономических ведомств информационного фонда ИПП и единой межведомственной информационной сети индикативного прогнозирования.

ШАГ 5. Формирование  методических основ и инновационного модельного инструментария  ИПП. Внедрение ИПП требует создания соответствующего методического и инструментального обеспечения (системы экономических моделей), которое бы сочетало в себе общие принципы и подходы индикативного планирования с национальным контекстом относительно достигнутого уровня развития, приоритетных целей и задач, степени зрелости  существующих институтов экономического регулирования, качества и полноты доступной статистической отчетности.   Реализация этого шага потребует организации национального исследовательского института (центра)  индикативного планирования, ответственного за разработку соответствующих методических основ и модельного инструментария (в активной кооперации с аналогичными институтами и центрами Кореи, Малайзии, Турции и других успешных развивающихся стран мира).

Кроме того, успех мер по переходу к индикативному планированию во многом будет зависеть от способности правительства повысить уровень системности в реформировании экономики, преодолеть  формализм в  осуществлении реформ, усилить персональную ответственности руководителей министерств и ведомств за достижение конечных результатов, повысить роль науки и экспертного сообщества в совершенствовании системы управления экономикой.

[1] Малайзия в настоящее время реализует 11-й план развития на 2016-2020 годы. Его цель –  вывести страну в категорию высокодоходных государств мира (40% наименее обеспеченных домохозяйств должны стать частью среднего класса населения — http://www.epu.gov.my/en/content/development-planning). Аналогичные планы реализуются в Индии (http://www.iasscore.in/upsc-prelims/planning-in-india5-year-plansniti-aayog), Бангладеш и других развивающихся государствах мира.

[2] Более подробно условия и механизмы активизации новых факторов экономического роста в рамках перехода к модели инклюзивного роста и ресурсосбережения рассмотрены в статье: С.Чепель. Условия, приоритеты и источники устойчивого развития Узбекистана. Журнал «Бозор, пул ва кредит» №8, 2017 г.

[3] В соответствии с указом Президента Ш. Мирзиёева от 9 января 2018 г. «О коренном совершенствовании деятельности Центрального банка Узбекистана»  одной из основных задач ЦБ станет  развитие банковской системы в качестве важной составляющей обеспечения стабильного роста экономики в средне и  долгосрочной перспективе, создание конкурентных условий для формирования полноценных партнерских отношений между коммерческими банками и субъектами предпринимательства, укрепления доверия населения к банковской системе как к надежному институциональному партнеру.

[4] Многие авторитетные эксперты отмечают, что экономические риски от половинчатых реформ или от их отсутствия намного выше рисков от реализации хотя и несовершенный, но в целом правильно сориентированных на решение системных проблем реформ.

 

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *